Стаття з журналу № 2'1999

280
20.5.1999

Комюніке Секретаря Суду

РІШЕННЯ У СПРАВІ
«РЕКВЕНЬЇ ПРОТИ УГОРЩИНИ»

У рішенні, ухваленому в Страсбурзі 20 травня 1999 року у справі «Реквеньї проти Угорщини» (Rekvényi v. Hungary), Європейський суд з прав людини одностайно постановив, що не було порушення статті 10 (свобода вираження поглядів) Європейської конвенції з прав людини; шістнадцятьма голосами проти одного, що не було порушення статті 11 (право на свободу зібрань та об'єднання) Конвенції; та одностайно, що не було порушення статті 14 (заборона дискримінації), якщо її тлумачити разом зі статтями 10 або 11 Конвенції.

1. Основні факти

Заявник, п. Ласло Реквеньї (László Rekvényi), громадянин Угорщини, 1953 року народження, живе в Будапешті. У зазначений час він був офіце‑ром поліції та генеральним секретарем незалежної профспілки поліцейських.

24 грудня 1993 року в «Угорській офіційній газеті» було опубліковано Закон 1993 року № 107 «Про внесення деяких поправок до Конституції». Цей Закон, крім іншого, вносив поправку до статті 40/Б(4) Конституції, яка полягала  в тому, що, починаючи з 1 січня 1994 року, членам збройних сил, поліції та служб безпеки заборонялося вступати у будь-яку політичну партію і займатися політичною діяльністю.

У циркулярі від 28 січня 1994 року начальник національної поліції вимагав, у зв'язку з наближенням парламентських виборів, щоб поліцейські утримувалися від політичної діяльності. Він посилався на статтю 40/Б(4) Конституції з поправками, внесеними Законом 1993 року № 107. Далі він зазначав, що тим, хто бажає займатися політичною діяльністю, доведеться піти з поліції. У другому циркулярі, від 16 лютого 1994 року, начальник національної поліції заявив, що заборона, яка міститься у статті 40/Б(4) Конституції, не підлягає жодним виняткам.

9 березня 1994 року незалежна профспілка поліцейських подала конституційну скаргу до Конституційного суду. У скарзі говорилося, що стаття 40/Б(4) Конституції з поправками, внесеними Законом 1993 року № 107, порушує конституційні права професійних поліцейських, що вона суперечить загальновизнаним нормам міжнародного права і що вона була прийнята парламентом з порушенням конституційних норм. 11 квітня 1994 року Конституційний суд відхилив конституційну скаргу, постановивши, що в його компетенцію не входить анулювання положень самої Конституції.

2. Процедура і склад Суду

Заяву було подано до Європейської комісії з прав людини 20 квітня 1994 року. Проголосивши заяву прийнятною, Комісія у своїй доповіді від 9 липня 1998 року висловила думку про те, що було порушення статті 10 (21 голос проти 9), що не було порушення статті 11 (21 голос проти 9), що немає необхідності розглядати скаргу заявника за статтею 14, якщо її тлумачити разом зі статтею 10 (25 голосів проти 5), і що не було порушення статті 14, якщо її тлумачити разом зі статтею 11 Конвенції (22 голоси проти 8). Комісія передала справу до старого Суду 15 вересня 1998 року. Заявник і Уряд Угорщини передали справу до старого Суду 21 вересня і 5 жовтня 1998 року відповідно.

Згідно з перехідними положеннями Протоколу № 11 до Конвенції, справу було передано до Великої палати нового Європейського суду з прав людини, після набуття чинності цим Протоколом 1 листопада 1998 року. Судове рішення було постановлене Великою палатою, до складу якої увійшло 17 суддів, а саме:

Люціус Вільдхабер (Luzius Wildhaber, Швейцарія), Голова

Елізабет Палм (Elisabeth Palm, Швеція)

Ніколас Братца  (Nicholas Bratza, Британія)

Антоніо Пастор  Рідруехо (Antonio Pastor Ridruejo, Іспанія)

Джованні Бонелло (Giovanni Bonello, Мальта)

Єжи Макарчик (Jerzy Makarczyk, Польща)

Пранас Куріс (Pranas Kuris, Литва)

Ріца Тюрмен (Riza Türmen, Туреччина)

Франсуаза Тюлкен (FrançoiseTulkens, Бельгія)

Вєра Стражніцка (Viera Stráznická, Словаччина)

Марк Фішбах (Marc Fischbach, Люксембург)

Володимир Буткевич (Україна)

Йосеп Касадеваль (Josep Casadevall, Андорра)

Ханна Софія Грев (Hanne Sophie Greve, Норвегія)

Андраш Бака (András Baka, Угорщина)

Райт Марусте (Rait Maruste, Естонія)

Снежана Ботучарова (Snejana Botoucharova, Болгарія), 

а також Пол Махоуні (Paul Mahoney), заступник Секретаря Суду.

3. Стислий виклад судового рішення

Оскарження

Посилаючись на статті 10, 11 і 14 Європейської конвенції з прав людини, заявник скаржився, що конституційне положення, яке оспорюється, є невиправданим втручанням у його права на свободу вираження поглядів та свободу зібрань і об'єднання і має дискримінаційний характер.

Рішення Суду
Стаття 10 Конвенції

Суд прийняв як очевидне, що заняття діяльністю політичного характеру підпадає під сферу дії статті 10, оскільки свобода політичних дебатів стано‑вить окремий аспект свободи вираження поглядів, що є засадничою рисою демократичного суспільства. Гарантії, проголошені у статті 10, поширюються на військовослужбовців та державних службовців, і Суд не бачив причин дійти іншого висновку щодо офіцерів поліції.

Суд постановив, що було втручання у право заявника на свободу вира‑жен‑ня поглядів. Таке втручання є порушенням статті 10, якщо не можна до‑вести, що воно «встановлене законом», мало законні цілі, як визначено у пункті 2, і було «необхідним у демократичному суспільстві» для їх досягнення.

Згідно із встановленою практикою Суду, однією з вимог, які випливають із фрази «встановлене законом», є можливість передбачити наслідки. Незважа‑ючи на це, багато законів неминуче містять формулювання, які більшою чи меншою мірою розпливчасті і тлумачення та застосування яких є питаннями практики. Роль винесення судових рішень, яку виконують суди, полягає саме в тому, щоб розвіювати такі сумніви щодо тлумачення, якщо вони зали‑шаються. Проте рівень точності, який вимагається від внутрішнього зако‑но‑давства, значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери, яку він має охоплювати, а також кількості і статусу тих, кому він адресо‑ваний. Через загальний характер конституційних положень рівень точності, який від них вимагається, може бути нижчим, ніж вимагається від іншого законодавства.

З огляду на ці принципи Суд відхилив аргумент заявника, що загальна конституційна заборона політичної діяльності офіцерів поліції не відповідає вимозі можливості передбачити наслідки і що це не було відображено в пізніше прийнятому законодавстві, включаючи Закон про поліцію 1994 року. Суд задовольнило те, що правове обрамлення в цілому, включаючи консти‑туційну заборону, що оспорюється, та інші правові норми, які частково до‑зво‑ляють — іноді за умови отримання відповідного дозволу — і частково обмежують участь офіцерів поліції у певних видах політичної діяльності, було досить всебічним, що давало заявникові можливість відповідно регулю‑вати свою поведінку.  У разі необхідності він міг проконсультуватися у  вищого за рангом офіцера або отримати роз'яснення закону через судове рішення. Виходячи з цих міркувань Суд постановив, що втручання було «встановлене» відповідно до пункту 2 статті 10.

Щодо законності мети оспорюваного обмеження, Суд ухвалив, що воно було спрямоване на деполітизацію сил поліції і тим самим робило внесок у консолідацію та підтримку плюралістичної демократії в Угорщині. Суд пере‑ко‑наний, що суспільство має право сподіватися, що воно матиме справу з політично нейтральними офіцерами поліції, які стоять осторонь політичних суперечок. На думку Суду, бажання забезпечити те, що критична роль полі‑ції в суспільстві не ставиться під загрозу шляхом корозії політичної ней‑траль‑ності її офіцерів, є сумісним  із демократичними принципами; ця мета має особливе історичне значення в Угорщині через досвід тоталітарного режиму в цій країні, який великою мірою покладався на пряму відданість поліції правлячій партії. Отже, Суд дійшов висновку, що зазначене обме‑ження мало законні цілі у значенні пункту 2 статті 10, а саме: захист національної та громадської безпеки та охорони порядку.

Далі, нагадавши про свою практику щодо основних принципів, викладе‑них у статті 10, Суд дійшов висновку, що, у зв'язку з конкретною історією деяких договірних держав, органи влади цих держав для забезпечення консолідації та підтримання демократії можуть вважати необхідною наяв‑ність конститу‑ційних гарантій для досягнення політичного нейтралітету сил поліції шляхом обмеження свободи офіцерів поліції займатися політичною діяльністю. Зва‑жаючи на свободу оцінки, відведену національним органам у цій сфері, Суд постановив, що відповідні заходи, вжиті в Угорщині — країні, якою з 1949 по 1989 рік правила одна політична партія і де членство офіцерів поліції у цій партії було обов'язковим як прояв відданості режимові, — могли розглядатися як задоволення «нагальної суспільної потреби» в демократичному суспільстві. Більше того, розгляд відповідних законів показав, що в дійсності офіцери поліції мали право займатися певними видами діяльності, які давали їм змогу висловлювати свої політичні переконання. Тому Суд дійшов висновку, що засоби, вжиті для досягнення законних цілей, не були непропорційними. Відповідно, втручання у свободу вираження поглядів заявника, яке оспорю‑валося, не порушувало статтю 10.

Стаття 11 Конвенції

Суд зайняв позицію, що, незважаючи на її автономну роль і конкретну сферу застосування, статтю 11 у даній справі слід також розглядати у світлі статті 10.

Останнє речення пункту 2 статті 11 — яке, без сумніву, застосовується у даній справі — дає державам право встановлювати «законні обмеження» щодо здійснення права на свободу зібрань та об'єднання членів поліції. По‑нят‑тя законності у Конвенції, крім того, що воно бере за основу відповідність внутрішньому праву, також передбачає якісні вимоги до внутрішнього прав а. Це можливість передбачити наслідки і відсутність свавільності. Оскільки заявник критикував підґрунтя обмеження у внутрішньому праві, Суд задовольнило те, що конституційна заборона членства офіцерів поліції у політичній партії була однозначною, а той факт, що запроваджене раніше законодавство впливало на сферу дії цієї заборони, не оспорювалося. За цих обставин Суд дійшов висновку, що юридичне становище заявника було досить ясним для того, щоб дозволити йому регулювати свою поведінку, і, відповідно, вимога можливості передбачити наслідки задовольнялася. Суд постановив, що немає підстав визнати свавільним обмеження, накладене на здійснення заявником його свободи зібрань та об'єднання. Отже, обме‑ження, яке оспорювалося, було «законним» у значенні пункту 2 статті 11.

Більше того, не було необхідності вирішувати спірне питання про те, якою мірою втручання звільнялося другим реченням пункту 2 статті 11 від умов (інших ніж законність), вказаних у першому реченні цього пункту. З при‑чин, зазначених раніше у зв'язку зі статтею 10, Суд вважав, що в будь-якому випадку втручання у свободу зібрань та об'єднання заявника відповідало цим умовам. Отже, це втручання можна вважати виправданим, згідно з пунк‑том 2 статті 11. Відповідно, порушення статті 11 також не було.

Стаття 14 Конвенції, якщо її
тлумачити
разом зі статтями 10 або 11

Згідно з висновками Суду, втручання у свободу вираження поглядів, зібрань та об’єднання виправдовувалося пунктом 2 статті 10 та пунктом 2 статті 11 Конвенції. Проте ці висновки не виключали можливості порушення статті 14, оскільки Суд у своїх міркуваннях, покладених в основу висновків, врахував особливий статус заявника як офіцера поліції. Ці міркування цілком доречні і в контексті статті 14 і виправдовують відмінність тракту‑вання, на що скаржився заявник, — навіть якщо припустити, що становище офіцерів поліції можна прирівняти до становища звичайних громадян. Відповідно, порушення статті 14, якщо її тлумачити разом зі статтями 10 або 11, не було.

Суддя Фішбах висловив окрему думку, яка додається до рішення.

Судові рішення можна знайти на веб-сторінці Суду в Інтернеті (http://www.dhcour.coe.fr/) у день їх постановлення.

Відповідно до Регламенту, Секретар Суду, який має діяти на власний розсуд, надає інформацію про роботу Суду і відповідає на запитання преси.

Канцелярія Європейського суду з прав людини
F-67075 Strasbourg Cedex
Звертатися до Родеріка Лідделла (Roderick Liddell)
Телефон: (0)3 88 41 24 92; факс: (0)3 88 41 27 91

Голосування