Стаття з журналу № 4'1999

Л. Г. Гусейнов,    докторант Інституту держави і права    ім. В. М. Корецького НАН України    (м. Баку, Азербайджан)

Просторові межі дії
Європейської конвенції з прав людини

Як загальне правило, дія міжнародних договорів держави обмежується кордонами її території¹. Це правило, проте, не може бути застосоване до угод у галузі прав людини, оскільки в основі цих угод лежить зобов'язання договірних держав поважати та/або забезпечувати основні права і свободи всіх осіб, які перебувають під їхньою юрисдикцією, де б останні не перебували. Насправді застосування зазначеної норми до міжнародних «правозахисних» угод призвело б до неприйнятних результатів; зокрема, це могло б означати, що громадяни держави, які опинилися за кордоном, виключаються з-під захисту цих угод.

«Юридичне» (а не «територіальне») застосування зобов'язань у галузі прав людини прямо визнане в Європейській конвенції з прав людини. Стаття 1 Конвенції встановлює, що держави-учасниці забезпечують права і свободи кожному, хто є під їхньою юрисдикцією. Європейська комісія і Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслювали, що термін «юрисдикція» не обмежений національною територією Високих Договірних Сторін; відповідальність останніх може наставати у зв'язку з діями національних властей, що спричинили наслідки за межами відповідної території².

Європейська комісія з прав людини чітко висловила свою думку у справі Cyprus v. Turkey. У своїх заявах Кіпр стверджував, що Туреччина вдерлася на його територію і окупувала частину її, а вчинивши так, порушила деякі права людини, гарантовані Європейською конвенцією³. Туреччина заперечувала юрисдикцію Комісії розглядати подані заяви, оскільки вони стосувалися порушень Конвенції не на території Туреччини, а на острові Кіпр. За її твердженням, вона не анексувала якоїсь території острова, на який вона не поширювала свою юрисдикцію. Проте Комісія заявила, що слова «під їхньою юрисдикцією» (стаття 1 Конвенції) не є рівнозначними поняттю національної території держави-учасниці; з букви статті 1, особливо французького тексту («relevant de leur jurisdiction»), та її об'єкта, а також і з мети Конвенції загалом є цілком очевидним, що держави-учасниці зобов'язані забезпечувати передбачені права і свободи всім, хто перебуває під їхньою фактичною владою та відповідальністю, незалежно від того, здійснюється ця влада в межах їхньої території чи за її межами (виділено нами. — Л. Г.). Комісія далі зазначила, що громадяни держави, а також зареєстровані кораблі та літаки, хоч де б вони перебували, частково залишаються в межах її юрисдикції і що уповноважені представники держави включно з дипломатичними і консульськими агентами та представниками збройних сил, перебуваючи за межами країни, не тільки залишаються під її юрисдикцією, а й приводять інших осіб або майно в «рамки юрисдикції» цієї держави, тією мірою, якою вони здійснюють владу над цими особами та майном. І оскільки їхні дії або бездіяльність зачіпають цих осіб чи майно, відповідальність держави може настати.

Щодо справи Cyprus v. Turkey Комісія, крім сказаного вище, вказала на ще один важливий момент⁴. Вона зазначила, що Конвенція і далі застосовується до всієї території Кіпру і що держава Кіпр не могла здійснювати свою юрисдикцію на півночі острова. Згідно з висновком Комісії, це обмеження фактичного здійснення юрисдикції відбулося внаслідок присутності турецьких збройних сил на півночі. Проте Туреччина стверджувала, що присутність її збройних сил у тому районі була виправдана волею Турецької Федеративної Держави Кіпру, проголошеної на півночі острова у 1975 році. Комісія дала зрозуміти, що визнання Туреччиною турецької адміністрації на Кіпрі як Турецької Федеративної Держави Кіпру не заторкнуло існування Республіки Кіпру як єдиної держави і Високої Договірної Сторони Конвенції. Тому вона постановила, що Турецька Федеративна Держава Кіпру не може розглядатися як утворення, що здійснює юрисдикцію у розумінні статті 1 Конвенції над будь-якою частиною Кіпру. Оскільки влада уряду Кіпру фактично обмежена тільки в південній частині острова, звідси випливає, що Республіка Кіпру не може вважатися відповідальною на підставі статті 1 Конвенції за дії турецьких властей на півночі Кіпру. Ця ідея знайшла своє класичне завершення у справі Loizidou (попередні заперечення), в якій Європейський суд зазначив: «Якщо брати до уваги об'єкт і мету Конвенції, відповідальність Договірної Сторони може також виникати і в тих випадках, коли, як наслідок воєнних дій, законних або незаконних, вона здійснює ефективний контроль над певним районом за межами її національної території. Зобов'язання забезпечувати у цьому районі права і свободи, закріплені в Конвенції, випливає із факту такого контролю, незалежно від того, здійснюється він прямо, за допомогою її збройних сил чи за участю підпорядкованої їй місцевої адміністрації»⁵.

З наведених рішень можна, зокрема, дійти висновку, що держава, яка встановила і підтримує фактичний цивільний чи військовий контроль над будь-якою територією, зобов'язана забезпечити на цій території права і свободи людини, незалежно від того, анексувала вона цю територію чи мала юридичне право захопити або контролювати її. Відповідно, держава, територія якої окупована іншою державою будь-яким іншим утворенням, не нестиме відповідальності за порушення прав людини, допущені даним утворенням або державою.

Конвенційний принцип стосовно того, що держава, за певних обставин, є відповідальною за політику своїх владних органів, яка здійснюється за межами її території, був знову підтверджений у справі Х. and Y. v. Switzerland⁶. За договором 1963 року, швейцарський закон про іноземців застосовується також і в Ліхтенштейні, і швейцарська поліція має право входити на територію Ліхтенштейну для забезпечення виконання цього закону. Перший заявник (громадянин ФРН) скаржився, що швейцарська поліція заборонила йому в 1975 році в'їжджати у Швейцарію або Ліхтенштейн протягом двох років, тому що він порушив закон про іноземців, прогаявши дозволений йому строк проживання. Друга заявниця (жінка, з якою він жив разом) скаржилася на порушення її права на сімейне життя. На той час Ліхтенштейн іще не був членом Ради Європи та учасником Конвенції. Комісія послалася на свої попередні рішення стосовно того, що держави є відповідальними за Конвенцією тією мірою, якою вони здійснюють певні повноваження за межами своєї території і цим самим вводять осіб або майно в межі своєї фактичної влади або контролю. Той факт, що оскаржувані діяння мали місце в Ліхтенштейні, не виключає компетенцію Комісії розглядати цю заяву. Незважаючи на факт, що Швейцарія діяла на підставі договору з Ліхтенштейном, вона здійснювала там юрисдикцію на підставі статті 1 Конвенції, тому Комісія була повністю компетентною ratione loci та ratione personae. Однак щодо фактів справи статті 6 і 8 Конвенції не були застосовані. Заява на цій підставі була визнана неприйнятною, оскільки була несумісною з положеннями Конвенції (пункт 2 колишньої статті 27).

Питання про дію Європейської конвенції ratione loci постало також і у відомій справі Soering v. the United Kingdom. Заявник стверджував, що рішення британського міністра внутрішніх справ про видачу його органам влади США могло б, у разі його виконання, спричинити порушення Великою Британією статті 3 Конвенції. Велика Британія, зі свого боку, вважала, що стаття 3 не повинна тлумачитися так, щоб покладати відповідальність на Договірну державу за діяння, які чиняться за межами її юрисдикції. Вона зазначала, що держава, яка здійснює екстрадицію, не несе відповідальності за нелюдське чи таке, що принижує гідність, поводження або покарання, якого особа, що видається, може зазнати поза межами юрисдикції цієї держави. На думку держави-відповідача, підхід Комісії призвів би до конфлікту з нормами міжнародного судового процесу в тому плані, що цей підхід передбачає винесення рішення щодо внутрішніх справ іноземних держав, які не є учасницями Конвенції. Суд, не взявши до уваги наведених аргументів, зазначив, що навряд чи буде сумісним із цінностями, які лежать в основі Конвенції, якщо Договірна держава свідомо видасть злочинця, що переховується, хоч є всі підстави вірити, що він опиниться перед загрозою застосування до нього катування. За подібних обставин екстрадиція, попри відсутність прямого згадування про це в статті 3, на думку Суду, явно суперечила б духові й меті цієї статті, хоч би який огидний злочин вчинила дана особа. Крім того, зобов'язання не видавати поширюється також на ті випадки, коли злочинець, що переховується, міг би зіткнутися з реальним ризиком зазнати у державі, що приймає, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.

Таким чином, Суд дійшов висновку, що рішення Договірної держави про видачу злочинця, який переховується на її території, може спричинитися до порушення статті 3 і стати предметом відповідальності держави, якщо є суттєві підстави вірити, що на дану особу, в разі її видачі, чекає реальний ризик катування або нелюдського чи такого, що принижує гідність, поводження або покарання у державі, що приймає. Згідно з позицією Суду, встановлення такої відповідальності передбачає неодмінне вивчення існуючих умов у державі, яка звертається з проханням про видачу, згідно зі стандартами статті 3 Конвенції. Проте тут не йдеться про винесення рішення стосовно держави, що приймає, або про встановлення її відповідальності. Відповідальність за Конвенцією настає у тому випадку, коли будь-яке діяння Договірної держави має своїм прямим наслідком застосування до особи забороненого поводження або покарання.

У справі Cruz Varas and Others v. Sweden Європейський суд поширив викладений принцип і на випадки вислання⁷.

У контексті проблеми, що розглядається, певний інтерес становить і справа Drozd and Janousek v. France and Spain. До Комісії звернулися двоє заявників (один громадянин Іспанії, інший Чехословаччини), яких за вироком суду Князівства Андорра (Tribunal de Corts) було засуджено до 14 років ув'язнення за збройний розбій⁸. Свою скаргу, яка полягала в тому, начебто на порушення статті 6 Конвенції вони не мали справедливого судового розгляду в Tribunal de Corts, заявники подали як проти Франції, так і проти Іспанії, оскільки розглядали ці держави як відповідальні на міжнародному рівні за політику органів влади Андорри. Крім того, позивачі керувалися тим, що, відповідно до міжнародних угод, суд складався з французького та іспанського суддів, призначених спільно суверенами — Президентом Французької Республіки та Ургельським Єпископом. Європейська комісія дійшла висновку, що у зв'язку із засудженням заявників з боку Tribunal de Corts відповідальність Франції та Іспанії не настала. Що ж до статусу Андорри в міжнародному праві, Комісія підкреслила два моменти: 1) Андорра не є частиною ні Франції, ні Іспанії, а отже, Конвенція не могла розглядатися як така, що може автоматично застосовуватися на її території; 2) практика останніх років свідчить про домовленість між спільними суверенами вважати себе рівними у здійсненні міжнародних функцій Андорри, а саме, що ні Франція, ні Іспанія не мають власної юрисдикції діяти від імені князівства.

Незважаючи на цей висновок, Комісія вважала за свій обов'язок з'ясувати, чи опинилися заявники внаслідок дій судових органів Андорри, які порушили, за твердженнями заявників, їхнє право на справедливий судовий розгляд, під юрисдикцією Франції або Іспанії в розумінні статті 1 Конвенції. У зв'язку з цим Комісія знову підтвердила той принцип, що термін «юрисдикція» не обмежується національною територією Високих Договірних Сторін. На думку Комісії, відповідальність Франції та/або Іспанії мала бути визнана тільки тоді, якби оскаржувані заявниками діяння, хоч і вчинені поза територією цих держав, все ж таки могли бути віднесені до юрисдикції Франції або Іспанії. Це було б лише в тому випадку, якби суди Андорри могли розглядатися як судові органи Франції чи Іспанії або принаймні як органи, підпорядковані ефективному контролю цих держав. Комісія визнала, що судді від Франції та Іспанії засідають як члени судів Андорри, але виступають у своїй особистій функції, а не як представники цих двох держав. Або, на думку Комісії міжнародного права, ці судді фактично були надані у розпорядження Андорри Францією та Іспанією⁹. Європейський суд загалом погодився з думкою Комісії.

Отже, в рамках Європейської конвенції з прав людини зобов'язання держав забезпечувати права людини та основні свободи не має у принципі територіального обмеження: дія Конвенції не зводиться лише до території цих держав. Діяння держави, яке призводить до порушення того чи іншого права людини і зумовлює тим самим настання її міжнародної відповідальності, може мати місце де завгодно, в будь-якій точці світу, але з урахуванням єдиного критерію: що це діяння, яке підпадає під юрисдикцію даної держави, або, іще простіше, діяння її органу або представника.

Для загального правила про територіальну дію міжнародних договорів Європейська конвенція про права людини передбачає ще одне обмеження. Йдеться про статтю 56, яка дістала в доктрині невдалу назву «колоніальне застереження»¹⁰. Вище ми підкреслювали, що, згідно із загальним міжнародним правом, міжнародний договір застосовується на всій території держави-учасниці, включаючи ті території, за міжнародні відносини яких дана держава несе відповідальність; інакше може бути лише тоді, коли стосовно цих територій зроблено застереження у самому договорі або під час його ратифікації. Проте, згідно з пунктом 1 статті 63 Європейської конвенції, остання поширюється на такі території лише в тому разі, якщо відповідна держава погодилася на це, надіславши спеціальну заяву на ім'я Генерального секретаря Ради Європи. Подібні заяви зроблені, наприклад, у свій час Данією щодо Гренландії, Нідерландами стосовно Суринаму¹¹ та Вест-Індії і Сполученим Королівством щодо більшості несамоврядних територій, які належать до Співдружності.

Питання про те, що необхідно розуміти під словами «територія, за міжнародні відносини якої держава несе відповідальність», було порушене у справі, що стосувалася колишнього Бельгійського Конго. Заявники у своїй скарзі стверджували, що в той час, якого стосувалася їхня скарга, зазначений регіон становив частину національної території Бельгії, і, відповідно, Конвенція, включаючи заяву Бельгії щодо статті 25 (про визнання права на індивідуальну заяву; нині стаття 34. — Л. Г.), має застосовуватися до Бельгійського Конго, якщо навіть Бельгія не зробила заяви на підставі колишньої статті 63. Проте Комісія дійшла висновку, що Бельгійське Конго має розглядатися як територія, за міжнародні відносини якої Договірна держава є відповідальною в розумінні статті 63, і що скарга є неприйнятною ratione loci, оскільки Бельгія не подавала жодної заяви щодо цієї території¹².

В одному випадку постало питання, чи могла б наступити відповідальність за Європейською конвенцією шляхом здійснення «юрисдикції» щодо території, яка не була предметом заяви на підставі статті 63. У справі Bui Van Thanh v. UK заявників було заарештовано в Гонконзі для подальшого їх відправлення до В'єтнаму, де вони боялися переслідування. Велика Британія не робила жодної заяви на підставі пункту 1 статті 63, який поширював дію Конвенції на територію Гонконгу. Заявники стверджували, що Комісія має юрисдикцію розглядати їхні скарги, оскільки політика репатріації в'єтнамських біженці насправді була політикою Великої Британії, і органи влади Гонконгу здійснювали свої функції на підставі рішень, прийнятих Великою Британією. На думку Комісії, суттєвою частиною схеми статті 63 є те, що відповідна заява має подаватися до того, як Конвенція застосовувалася або у зв'язку з діями уряду-відповідача, або ж до політики, визначеної урядом Договірної сторони у здійсненні своєї відповідальності щодо таких територій. Комісія дійшла висновку, що, навіть якщо дії властей Гонконгу ґрунтуються на політиці Великої Британії, Комісія не має компетенції розглядати дану заяву¹³.

Згідно з пунктом 3 статті 63, положення Конвенції застосовуються до згаданих територій з належним урахуванням місцевих вимог. У справі Tyrer¹⁴ уряд Великої Британії, посилаючись на це, стверджував, що тілесне покарання на острові Мен було виправданим як превентивний захід, що спирався на існуючу на острові громадську думку. Проте Суд вважав, що «для застосування пункту 3 статті 63 потрібно було більше: необхідно було навести переконливий доказ існування будь-якої місцевої вимоги, тому Суд не може розглядати переконання і саму по собі місцеву «громадську» думку як такі, що є подібним доказом»¹⁵.

Становить інтерес у зв'язку з цим заява Франції, зроблена нею на підставі зазначеної статті. У ній, зокрема, говориться: «Уряд Республіки далі заявляє, що Конвенція застосовується до всієї території Республіки, з належним урахуванням — коли йдеться про заморські території — місцевих вимог, як це згадано у статті 63». З одного боку, заява є двозначною в тому, що Французький уряд згадує «заморські території» («territoires d'outre-mer») як невід'ємну частину «всієї території Республіки», тимчасом як, з іншого боку, він прагне застосувати застереження «місцеві вимоги», яке, згідно з пунктом 3 статті 63, застосовується лише до тих територій, за міжнародні відносини яких відповідна держава-учасниця несе відповідальність і до яких застосовується Конвенція. Європейський суд з прав людини зіткнувся з цією проблемою в Piermont case. У цій справі громадянка Німеччини, яка була членом Європейського парламенту, стверджувала про обмеження її свободи вираження поглядів у Французькій Полінезії. Французький уряд наполягав, що «вказівка «місцеві вимоги», яку містила його заява щодо статті 63 (див. вище. — Л. Г.), по суті, являє собою застереження»¹⁶. Відхиливши цей аргумент, Європейський суд вказав на відмінність між поняттям «місцеві вимоги» та іншими чинниками, які у принципі можуть обумовити накладання обмежень на конвенційні права: «Аргументи, наведені Урядом, в основному стосуються напруженої місцевої політичної атмосфери, взятої разом з виборчою кампанією, і тому підкреслюють лише певні обставини та умови, а не вимоги. Політична ситуація, нехай навіть дражлива і та, що могла мати місце в материнській країні, є недостатньою для того, щоб витлумачити слова «місцеві вимоги» як такі, що виправдовують порушення права, гарантованого статтею 10»¹⁷.

На завершення, зазначимо, що, на відміну від Європейської конвенції з прав людини, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права та інші універсальні «правозахисні» угоди не містять статті, яка передбачає територіальне застосування їхніх положень до залежних територій.

¹ Див. статтю 29 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.

² Див., зокрема: Hess v. United Kingdom. — Decisions and Reports of the European Commission on Human Rights. — 1975. — Vol. 2. — P. 72 (далі: Decisions and Reports); Cyprus v. Turkey. — Ibid. — 1975. — Vol. 2. — P. 125; X. аnd Y. v. Switzerland. — Ibid. — 1977. — Vol. 9. — P. 57; W. v. United Kingdom. — Ibid. — 1983. — Vol. 32. — P. 190; Chrysostomos v. Turkey. — loc. cit.; Case of Drozd and Janousek v. France and Spain, Judgment of 26 June 1992. — ECHR. — Ser. A. — No. 240. — P. 29.

Див. з цього питання докладніше: Lush C. The Territorial Application of the European Convention on Human Rights: Recent Case Law // International and Comparative Law Quarterly. — 1993. — Vol. 42. — P. 897-906; Zwart T. The Admissbility of Human Rights Petitions: The Case Law of the European Commission of Human Rights and the HumanRights Committee. — Dordrecht-Boston-London. — 1994. — P. 109-120.

³ Cyprus v. Turkey. — loc. cit.

⁴ Заява № 8007/77. — Decisions and Reports. — Vol. 13. — P. 149-150.

⁵ Loc. cit. — P. 24, para. 62.

⁶ Заяви № 7289/75 та 7349/76. — Decisions and Reports. — Vol. 9. — P. 71-73.

⁷ Case of Cruz Varas and others v. Sweden (1991). — ECHR. — Ser. A. — No. 201. — P. 28 ff.

⁸ Заява № 12747/87. Report of 11 December 1990. — ECHR. — Ser. A. — No. 240. — P. 47-54.

⁹ У статті 9 Проекту статей про відповідальність держав, розробленого Комісією міжнародного права, говориться: «Згідно з міжнародним правом, має розглядатися як діяння держави політика органу іншої держави чи міжнародної організації, наданого останніми у розпорядження цієї держави, за умови, що цей орган діяв, здійснюючи певні прерогативи державної влади держави, в розпорядженні якої він перебуває».

¹⁰ У статті говориться:
«1. Будь-яка держава може при ратифікації або будь-коли після цього заявити в повідомленні на ім'я Генерального секретаря Ради Європи про те, що дія цієї Конвенції поширюється на всі або деякі з територій, за міжнародні відносини яких вона є відповідальною.
2. Дія Конвенції поширюється на територію або території, визначені в повідомленні, з тридцятого дня після отримання цього повідомлення Генеральним секретарем Ради Європи.
3. Однак положення цієї Конвенції застосовуються до таких територій з належним урахуванням місцевих вимог.
4. Будь-яка держава, яка зробила заяву відповідно до пункту 1 цієї статті, може будь-коли після цього заявити від імені однієї або кількох територій, яких стосується заява, що вона визнає компетенцію Комісії приймати заяви від окремих осіб, неурядових організацій або груп осіб згідно зі статтею 25 цієї Конвенції».

Про передісторію включення зазначеної статті до Європейської конвенції з прав людини див.: Robertson A.H., Merrils J.G. Human Rights in Europe: A Study of the European Convention on Human Rights. 3^rd ed. — Manchester. — 1993.

¹¹ Суринам здобув незалежність у 1975 році.

¹² Див.: Заява № 1065/61, X v. Belgium. — Yearbook of the European Convention on Human Rights. — 1961. — Vol.IV. — P. 266-268.

¹³ Заява № 16137/90. — Decisions and Reports. — 1990. — Vol. 65. — P. 330.

¹⁴ У цій справі один неповнолітній з острова Мен повідомив про застосування до нього тілесного покарання, що, на його думку, було порушенням статті 3 Європейської конвенції.

¹⁵ ECHR (1978), — Ser. A. — № 26. — Р. 18.

¹⁶ ECHR (1995). — Ser. A. — № 314. — P. 24, para. 56.

¹⁷ Ibid. — P. 25, para. 59.

Голосування